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我國司法審查相關問題探析

時間:  2019-06-27 14:38
四川省成都市中級人民法院副院長 蔣 敏
 
不同國家對于司法審查制度規定的內涵和外延不同,通說認為,我國行政訴訟制度本質上為司法審查制度,即在行政訴訟中,人民法院通過行使司法權對行政機關行使的行政權進行全面審查。實踐中,司法權應當如何審查和監督行政權,其審查維度和范圍應當如何正確把握,在理論和實務界一度存在認識分歧,需要進一步厘清。
 
一、司法權與行政權關系辨析
 
司法權和行政權作為國家權力的重要組成部分,其運行模式截然不同。在行政訴訟領域,司法權是指司法機關行使審判、監督法律的權力,其本質為判斷權,以追求案件的公平正義為己任,這就要求司法權對行政權的行使進行判斷,以對人民權利進行捍衛,對法律進行守護;而行政權是指行政機關執行法律規范、實施行政管理活動的權力,其本質為管理權,以實現更好地管理社會公共事務為目標。行政權為了更好、更快、更有效的實現其社會管理目標,需要更多的自由裁量權和更大的彈性空間,這也是現代國家的內在要求和行政權應對各種突發事件的必然要求。由此,司法權的制約性與行政權的自由裁量性之間必然會出現一定的矛盾和沖突。
 
對于司法權與行政權矛盾沖突的平衡點及二者之間的關系,相關法律鮮有提及,可從立法精神和行政訴訟法的歷史沿革進行分析。對比1990年和2015年新舊行政訴訟法第一條規定可知,舊法規定司法權既“維護”行政權又“監督”行政權,同時“維護”一詞置于“監督”之前;而新法則對司法權的定位進行了修正,刪除了“維護”一詞,主要定位于“監督”,明確了司法權與行政權監督與被監督的關系。這一定位與中央政法工作會議對刑事、民事、行政三大審判分別具有“權利救濟”“定分止爭”“制約公權”的功能定位完全吻合。
 
二、事實問題與法律問題的司法審查分析
 
通說認為,行政權的行使主要分為兩部分:事實問題的認定與法律問題的認定。事實問題主要是指對相關案情進行分析所產生的問題,包括整個案件所涉及的相關事件、行為以及行為人等,也就是裁判文書的“本院審理查明”部分涉及的問題;法律問題是指在事實認定的基礎上,通過對法律關系進行分析并適用相關法律規定作出決定和評價的相關問題,也就是裁判文書的“本院認為”部分涉及的問題。德國學者卡爾·拉倫茨認為,如果只是提出特定事實是否存在的問題,而該特定事實又是以日常用語來描述,屬于事實問題;如果只能通過法律秩序,特別是類型的歸屬、衡量不同的觀點以及在具體化的標準界定范圍內通過法律評價,才能確定其特殊意義內涵的事件,屬于法律問題。質言之,一般認為需判斷“是”與“否”的問題屬于事實問題,需判斷“對”與“錯”的問題屬于法律問題。
 
對于行政權的法律認定問題,司法權應當進行全面司法審查,對此并無爭議;對于事實認定問題,特別是針對專業領域作出行政處罰等行為的事實認定,是否應當進行司法審查存在認識分歧。有觀點認為,此類問題大多是行政機關自由裁量的結果,可以看作是司法權判斷行政權事實認定是否具有合理性的問題,而司法權應當對行政行為的合法性進行審查,不應當對行政行為的合理性進行審查,因此,司法權不應當對事實認定問題進行司法審查。該觀點存在認識偏頗,具有片面性。首先,不能簡單將事實問題等同于合理性問題。其次,2015年修改后的行政訴訟法第一條增加了“解決行政爭議”的表述,而審查行政行為合理性是解決行政爭議的應有之義。同時,行政訴訟法第七十條在規定人民法院判決撤銷或者部分撤銷行政行為時,除保留舊法規定的“濫用職權”標準外,增加了“明顯不當”標準,而前述標準正是法院審查行政裁量行為是否合理的標準。第三,由于事實問題和法律問題往往相互交織、不易區分,實踐中難以準確判斷。第四,從行政訴訟對行政行為全面審查和監督的功能定位,以及行政權、司法權的本質屬性和權力分工來看,事實認定問題應當納入司法審查范圍。
 
三、專業領域行政行為司法審查解析
 
對于事實問題特別是專業領域作出行政處罰等行為的事實認定問題,與普通領域相比存在特殊性,司法審查的維度和審查方式往往難以把握,因此,前述問題一度成為此類案件司法審查的難點。以行政機關認定被投訴商品的包裝、裝潢構成近似、造成混淆進而作出行政處罰類案件為例,對于包裝、裝潢是否構成近似、造成混淆的認定,屬于事實問題。對于該事實問題,司法權應當如何審查,存在兩種觀點。一種觀點認為,該問題涉及的專業性較強,對其認定需要具有豐富的行政工作經驗和專業知識,司法審查應當充分尊重行政機關專業人員的專業判斷。另一種觀點認為,該問題雖然屬于專業領域問題,但對于該問題“是”與“否”的判斷直接關系到司法權對行政處罰行為“對”與“錯”的判斷,因此,對于該問題的認識與把握需要全面審查并準確判斷。前述第一種觀點將專業領域行政處罰行為的司法審查權讓渡于行政權,其認識根源主要停留于行政訴訟法修改之前司法權對行政權優先進行“維護”的功能定位上,第二種觀點準確把握了修改后行政訴訟法的功能定位,更具合法性和合理性。
 
如前所述,對于專業領域行政處罰案件的具體審查方式,應當嚴格依法進行,著重審查其舉證責任。由于行政領域涉及的法律規定廣泛,部分規定較為原則甚至缺失,因此,對于此類案件的司法審查,需結合法律和司法解釋的規定、法理以及最高人民法院指導性案例等精神,條分縷析、準確判斷。仍以商品包裝、裝潢是否構成近似、造成混淆的認定為例,此類問題的判斷主體并非行政人員,根據《中華人民共和國反不正當競爭法》第六條第一項、最高人民法院《關于審理不正當競爭民事案件應用法律若干問題的解釋》第四條第一款的規定,判斷主體應為“購買者”或者“相關公眾”。因此,司法權在對行政權進行司法審查的過程中,應當著重審查行政機關作出行政處罰行為的證據是否充分,特別是據以作出構成近似、造成混淆事實認定的判斷方法和判斷標準是否適當,而不是代替行政機關直接作出判斷。對于判斷方法,判斷商品的包裝、裝潢是否構成近似、造成混淆主要有隔離比對法、社會調查法等,其中隔離比對法是指在比對對象進行隔離的狀態下,對包裝、裝潢的主要部分和整體印象進行全面比對,以一般購買者施以普通注意力是否發生誤認作為標準等進行綜合認定。對于社會調查法,實踐中被廣泛采用,即行政機關或者委托消協等社會組織設計若干問題、采取隨機方式對“購買者”或者“相關公眾”開展問卷調查。對于判斷標準,根據《中華人民共和國反不正當競爭法》、最高人民法院《關于審理不正當競爭民事案件應用法律若干問題的解釋》和最高人民法院發布的第47號指導性案例的相關規定和裁判規則,判斷包裝、裝潢是否構成近似、造成混淆的標準,應當是“已經”使購買者誤認為是該商品或者“足以”造成和他人商品相混淆。由此可知,雖同屬知識產權領域,但包裝、裝潢與商標是否構成近似、造成混淆的判斷標準明顯不同。根據《中華人民共和國商標法》第五十七條的規定,商標是否構成近似、造成混淆的判斷標準系“可能”導致混淆或者“容易”導致混淆,而非“已經”混淆或者“足以”混淆。這是因為,商標實行嚴格的注冊制度,其保護強度和力度更大,而包裝、裝潢是否近似的判斷標準相對商標而言門檻更高,需達到使“購買者”或者“相關公眾”“已經”混淆或者“足以”混淆的程度,才能認定為構成近似、造成混淆。對于經審查認為行政處罰行為事實清楚、證據充分的,應當判決駁回當事人的訴訟請求;對于行政機關據以作出行政處罰行為的主要證據不足的,司法權不能代替行政權收集證據或者作出行政行為,而應當判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決行政機關重新作出行政行為。
 
總之,司法權對行政權的監督應當做到不缺位、不越位,這就要求,在涉及專業性較強的知識產權等行政管理領域,司法權與行政權應當各司其職、各負其責。一方面,司法權應當全面審查事實問題和法律問題;另一方面,對于行政機關對事實問題的專業判斷,應當依法審查,著重通過審查其舉證責任等方式對其行政行為作出準確判斷。
 
(原文鏈接:http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2019-06/27/content_156999.htm?div=-1)
 
 
來源:人民法院報
(責任編輯:薛皓方)
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