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戶籍制度應時而變讓人民享受改革紅利

時間:  2019-06-12 14:18
從二元模式到積分落戶
 
戶籍制度應時而變讓人民享受改革紅利
 

制圖/高岳
  
□ 本報記者 蔡長春
 
2018年,曾有一張公示名單走紅網絡,名單上的6019人將通過積分落戶政策,成為名副其實的新北京人。這一年,是北京探索實行積分落戶政策第一個年頭。 
 
“民之大紀,國之治端”。戶籍制度是一項基本社會治理制度,戶口承載著生老病死、上學就業、婚喪嫁娶、社保福利等方方面面生活內容,牽動著千家萬戶的喜怒哀樂。
 
戶籍制度在我國有著悠久的發展歷史。傳統戶籍制度始終與土地直接聯系,是以家庭為本位的人口管理方式。  
 
新中國成立后,對戶籍制度進行了探索與完善,現代戶籍制度也成為國家依法收集、確認公民人口基本信息法律制度,以保障公民在就業、教育、社會福利等方面權益為目的的新型人口管理方式。
 
從1951年第一部戶口管理條例出臺,到“農”與“非農”二元格局確立;從改革開放后戶籍制度流動性趨勢日漸明顯,到2013年新型戶籍制度改革目標確立,各地進行著各種實踐探索……
 
特別是近年來戶籍制度改革,猶如激活了一池春水,為群眾安居樂業和經濟社會發展帶來實實在在的紅利。
新中國新探索
 
以法律形式規范戶籍管理
 
新中國成立后,亟待構建起與之相匹配的戶籍制度,實現對人口有序管理,加強對人民群眾各項生活的相關保障。
 
1951年7月16日,公安部公布《城市戶口管理暫行條例》,規定了對人口出生、死亡、遷入、遷出、“社會變動”(社會身份)等事項的管制辦法。
 
作為新中國成立后第一部戶口管理條例,《城市戶口管理暫行條例》基本統一了全國城市戶口登記制度,在新中國戶籍制度史上有著奠基石般重要意義。從此,戶籍制度建設開始大踏步前進。
 
在第一次全國人口普查基礎上,1953年,大部分農村建立起戶口登記制度;1954年,中國頒布實施第一部憲法,其中規定公民有“遷徙和居住的自由”;1955年,《國務院關于建立經常戶口等級制度的指示》的發布統一了全國城鄉戶口登記工作,規定全國城市、集鎮、鄉村都要建立戶口登記制度,戶口登記統計時間為每年1次。
 
全國人大常委會在1958年1月通過《中華人民共和國戶口登記條例》,規定戶口登記工作由各級公安機關主管。
 
這是一套相當完備的戶口管理制度,包括常住人口登記、暫住人口登記、出生登記、死亡登記、遷出登記、遷入登記、變更更正登記7項內容,戶口管理的任務是證明公民身份、維護治安秩序、服務社會主義建設。
 
“戶口登記條例以法律形式規范了全國戶口登記管理制度,可以視為全國城鄉統一戶籍制度正式形成的重要標志,也是當代中國戶籍制度發展史上一座重要里程碑。”中國城市經濟學會常務理事、欽點智庫創始人兼理事長陳柳欽教授說,戶口登記條例也第一次明確將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍,奠定了我國現行戶籍管理制度基本格局,城鄉二元經濟模式確立。
 
1964年8月,《公安部關于處理戶口遷移的規定(草案)》出臺,集中體現了當時對戶口遷移兩個“嚴加限制”基本精神——對從農村遷往城市、集鎮的要嚴加限制,對從集鎮遷往城市的要嚴加限制。
 
陳柳欽認為,這一時期內的戶籍制度仍以管理為重點,戶籍管理主要特點是嚴格控制農村人口盲目流入城市,壓縮城市人口,這也在一定程度上限制了農民向城市流動。
 
隨發展而改變
 
消除農村與城鎮戶口差別
 
“1979年那是一個春天,有一位老人在中國的南海邊畫了一個圈……”正如《春天的故事》這首歌唱到的那樣,以特區建設為標志,改革開放的偉大變革如畫卷般徐徐展開。
 
伴隨著改革開放的春風,我國逐步放開了市場經濟,社會發展開始突飛猛進,戶籍制度也隨之進行了新的調整。
 
上世紀八十年代初,隨著農村包產到戶經濟改革的變化,農民獲得更多自主權,農民思想也有了轉變,進城打工的人開始多起來。
 
1984年10月,《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》頒布,規定農民可以自理口糧進集鎮落戶,并同集鎮居民一樣享有同等權利,履行同等義務,戶籍嚴控制度開始松動;1985年7月,《公安部關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》出臺,標志著城市暫住人口管理制度走向健全。
 
同年9月,全國人大常委會頒布《中華人民共和國居民身份證條例》,按照條例規定,人不分城鄉均發身份證驗證身份,這極大地方便了人口流動。
 
在陳柳欽看來,此舉意義十分重大,標示著流動是身份管理的新方向。
 
不過,人口流動增強的同時,也使城鎮戶口成了稀缺資源,一些中小城鎮開始出現買賣戶口行為,從此,“農轉非”成了“高頻詞”。
 
至今很多人還記得當年的“盛況”,每個“農轉非”戶口從幾千元到數萬元不等,但大量農村戶口居民為了能夠享受到和“城里人”一樣的權益,甚至傾其所有爭相購買。
 
1992年5月4日,國務院授權公安部發布了《關于堅決制止公開出賣非農業戶口的錯誤做法的緊急通知》,開始嚴厲制止這種行為。與此同時,政府也在努力探索新型戶籍制度,努力彌合城鄉二元之間的鴻溝。
 
5年后,《國務院批轉公安部小城鎮戶籍管理制度改革試點方案和關于完善農村戶籍管理制度意見的通知》出臺,規定已在小城鎮就業、居住并符合一定條件的農村人口,可以在小城鎮辦理城鎮常住戶口。
 
1998年7月,《國務院批轉公安部關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》發出,讓戶籍制度進一步松動。根據上述通知,新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬,凡在城市有合法固定的住房、合法穩定的職業或生活來源,已居住一定年限并符合當地政府有關規定的,可準予落戶。
 
進入21世紀后,我國戶籍制度改革繼續向前推進。2001年3月,《國務院批轉公安部關于推進小城鎮戶籍管理制度改革意見的通知》發布,標志著小城鎮戶籍制度改革全面推進。通知規定,對辦理小城鎮常住戶口的人員不再實行計劃指標管理。
 
“各地先后進行的改革試點,重點都是取消戶口的二元結構,消除農村戶口與城鎮戶口的差別。”陳柳欽說。
 
2010年2月,《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》指出,要引導非農產業和農村人口有序向中小城市和建制鎮轉移,逐步滿足符合條件的農村人口落戶需求,逐步實現城鄉基本公共服務均等化。
 
陳柳欽認為,從中不難看出,戶籍制度改革可謂是我國現代化改革的攻堅戰,涉及每個人的切身利益,但改革不是取消戶籍,而是剔除戶籍管理中不合理的部分,讓人民群眾能夠從中享受到改革紅利,安居樂業。
 
落實放寬政策
 
引導農業人口合理有序流動
 
早在2006年,在時任浙江省委書記、省人大常委會主任習近平同志主政下,浙江省就率先在全國出臺了統一城鄉戶口登記制度的改革政策。
 
戶籍制度改革,涉及億萬人民群眾的切身利益和公平發展。
 
習近平總書記高度關注民生問題。推進戶籍制度改革,正是以習近平同志為核心的黨中央立足我國基本國情、著眼改革開放和社會主義現代化建設全局作出的重大決策部署。
 
2013年11月,《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,要創新人口管理,加快戶籍制度改革,全面放開建制鎮和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,嚴格控制特大城市人口規模。
 
經過近1年時間醞釀,《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)于2014年7月30日正式發布。《意見》明確了建立城鄉統一的戶口登記制度,此舉標志著我國實行了半個多世紀的“農業”和“非農業”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺,進一步推進戶籍制度改革開始進入全面實施階段。
 
“此次戶籍制度改革意義深遠,旨在通過落實放寬戶口遷移政策,合理引導農業人口有序向城鎮轉移流動,為經濟社會發展帶來更多動力。”盤古智庫理事長易鵬認為。
 
進一步推進戶籍制度改革,是涉及億萬農業轉移人口的重大舉措。對此,各地區、各有關部門紛紛按照《意見》要求,切實落實戶籍制度改革各項政策措施,抓緊制定相關配套政策。
 
2016年9月,《北京市人民政府關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》公布,提出北京將建立城鄉統一戶口登記制度,取消農業戶口和非農業戶口性質區分,統一登記為居民戶口,體現戶籍制度的人口登記管理功能。
 
據不完全統計,從那時起,全國出臺戶籍制度改革方案的省份就已達30個。
 
廣東、廣西、貴州等省區在各自制定的實施意見中,還提出農業轉移人口和其他常住人口在城鎮的落戶任務,安徽等省甚至提出常住人口城鎮化率的實現目標。
 
此外,不少省份戶口遷移條件比國版《意見》更加寬松:如在對中等城市和大城市的落戶條件上,國版《意見》對參加城鎮社會保險年限的要求分別為不得超過3年和5年,安徽省縮短到不得超過1年和3年,河南、黑龍江、河北等省也適當縮短了繳納社保的年限。
 
對人口在500萬人以上的特大城市落戶政策,國務院提出建立完善積分落戶制度。繼北上廣深等特大城市出臺積分落戶政策外,如今已有越來越多城市開始加入積分落戶行列中:如云南省規定,合理確定昆明市主城區落戶條件并推行積分制落戶辦法;河南省規定,省會城市要根據城市綜合承載能力和經濟社會發展需要,建立完善積分落戶制度等。
 
國版《意見》發布后,城鄉二元戶籍制度將退出歷史舞臺被視為“里程碑式的進步”。地方版意見中,幾乎所有地區都明確提出取消農業戶口與非農業戶口性質區分,統一登記為居民戶口。
 
此外,為彌合農業轉移人口和其他常住人口與戶籍人口間權益差距,國版《意見》提出的解決方案是建立居住證制度。《意見》指出,要以居住證為載體,建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。
 
眾多省區也跟緊精神,普遍規定,居住證持有人享有與當地戶籍人口同等勞動就業、基本公共教育、基本醫療衛生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理服務等權利。
 
2016年1月,《居住證暫行條例》正式實施;2018年9月,《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》正式印發;2019年1月1日,新修改的《農村土地承包法》正式實施……隨著相關配套政策相繼出臺,越來越多的群眾開始享受到改革帶來的利好。
 
“黨中央和國務院目前出臺的一系列戶籍制度改革新政,重點都在于釋放人口的流動性,進而增強經濟社會發展活力,這樣既能讓傳統農業人口享受基本公共服務紅利,也能更進一步促進經濟社會長足發展,由此惠及全國民眾,讓更多人都能從中受益。”易鵬說。
 
不斷創新舉措
 
為群眾安居提供有力保障
 
今年1月7日,作為北京首批公示的積分落戶“幸運兒”之一,在北京打拼十多年的姜先生終于等到實錘落地,順利拿到了自己和兒子戶口進京的遷移證。
 
積分落戶,圓了太多在大城市打拼的外地人一個安家夢,讓他們切切實實享受到改革紅利。
 
來自河南農村的劉先生也在江蘇南京拿到了居住證。劉先生和愛人背井離鄉多年在南京打拼,如今不僅能夠享有城里的25項公共服務,老家的兩畝土地流轉出去后,村里定期還會給分紅。
 
一張居住證在手,持有人從此在社保、醫療、養老、子女就學、異地高考等重要民生領域均可享受當地居民待遇。今年,隨著新修改農村土地承包法的實施,進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等均以法律名義予以確認,農民進城再沒后顧之憂。
 
2014年,在浙江省湖州市德清縣某公司工作的河南籍市民郝先生,拿到居住證成為當地新居民,一家人定居后孩子和當地兒童一樣就近入學,還申請到兩室一廳的公租房。
 
“越來越多的新居民已把這里當成第二故鄉,我們都融入了德清,不再是外地人、外來務工人員、農民工等,這些都要感謝當地政府和公安部門為我們實施的惠民政策。”郝先生感激地說。
 
還是在德清,2013年,當地人蔡大伯因交通事故受傷,按照當地農村戶口的賠償標準,原本只能享受5萬多元賠償,恰巧此時趕上取消農業戶口,統一為居民戶口,蔡大伯的賠償由此增加了9萬多元。
 
浙江省作為全國戶籍制度改革的試點,德清縣在2013年9月30日就取消了農業與非農業戶口性質劃分,統一登記為“居民戶口”,讓每個戶口含金量相同。
 
怪不得蔡大伯事后感慨地說:“這樣一來就公平了!”
 
“新事物符合歷史潮流不斷涌現,舊事物退出歷史舞臺逐漸消亡。”陳柳欽認為,隨著戶籍制度改革不斷推進,“農轉非”“農民工”“藍印戶口”“暫住證”等不符合當前發展實際的事物將漸漸從人們的視野中消失,隨之而來的是群眾在戶籍制度改革大潮中擁有更多獲得感和幸福感。
 
全民期盼,眾望所歸。
 
作為全面深化改革任務中一項最基礎的改革,戶籍制度改革牽涉著全國億萬同胞的生活幸福,對于決勝全面建成小康社會具有重大現實意義和深遠的歷史意義,廣大人民群眾對此給予厚望。
 
幸運的是,在中央改革精神指導下,各地各部門正在不斷努力,通過將改革精神貫徹落地,結合自身實際不斷創新舉措,全面推進戶籍制度改革,為群眾安居幸福提供更多有力保障。
 
記者點評
  
□ 蔡長春
 
戶口就像陽光和空氣,與群眾生活息息相關。
 
黨的十八屆三中全會以來,戶籍制度改革全面提速,讓越來越多群眾共享改革成果,贏得社會各界廣泛贊譽。
 
但是,我們必須認識到,戶籍制度改革,牽一發而動全身。破冰,才剛剛開始,且任重道遠。
 
我們堅信,在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下,中央頂層設計、地方積極創新,我們有能力、有智慧探索出一條符合我國基本國情和城鎮化發展需求的新型戶籍管理之路,讓更多的群眾能夠享受到改革發展帶來的紅利。
 
 
來源:法制日報
(責任編輯:薛皓方)
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